Come evidenziato dalla news del 24 gennaio 2022, la mancanza di un quadro normativo chiaro e stabile (anche in quanto coerente con l’ordinamento europeo) è sotto gli occhi di tutti: l’attuazione amministrativa per le oltre 61.426 concessioni demaniali marittime è estremamente differenziata, così che alcune amministrazioni hanno riconosciuto una proroga al 2033, altre hanno rigettato le richieste di proroga disapplicando le norme nazionali, altre più semplicemente non hanno risposto alle richieste dei concessionari.
Tutto questo ha alimentato una mole importante di ricorsi con altrettante variegate soluzioni proposte dai TAR fino ad arrivare alle due adunanze plenarie del CdS (n. 17, n. 18/2021), che contengono un invito al legislatore a normare le procedure di affidamento delle concessioni balneari in conformità al diritto dell’Unione europea. Due pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 hanno affrontato l’annosa tematica dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo (concessioni balneari), dichiarando l’inefficacia delle varie proroghe ai concessionari disposte dalle leggi in materia, per contrasto con il diritto europeo (in particolare con la Direttiva “Bolkestein” del 2006).
Queste sentenze sono state oggetto di un seminario che si è svolto il 19 gennaio 2022 presso l’Università La Sapienza di Roma, promosso dal Prof. Enzo Cannizzaro, che ha introdotto e presieduto i lavori, e dal Prof. Marcello Clarich, che li ha conclusi.
Il primo profilo affrontato ha riguardato il “duplice” ruolo del Consiglio di Stato nel giudicare la vicenda ed è stato messo in luce da Luigi Carbone, Presidente di Sezione del Consiglio di Stato (il cui contributo prende le mosse al minuto 4.50). E’ stato evidenziato da un lato l’atteggiamento istituzionale del Consiglio di Stato come giudice “integrato” nell’“ordinamento” dei giudici europei, dall’altro il ruolo di questo nei confronti del vuoto normativo che si viene a creare con la disapplicazione della disciplina e altri profili ancora aperti. Viene messo in luce come il giudice amministrativo, in questa circostanza, sia stato animato da una certa sensibilità riguardo alle possibili conseguenze economiche della propria decisione.
Il secondo profilo ha riguardato l’assetto dei rapporti tra ordinamento italiano ed ordinamento europeo come delineato dalle pronunce. Sul punto, il Prof. Mario Pilade Chiti (min. 32.40) ha evidenziato le criticità che emergono dalle sentenze, soprattutto con riguardo alla rilettura “sostanzialistica” della “concessione balneare” in termini di autorizzazione contingentata di servizi, in linea con la Direttiva “Bolkestein”, ma che non coglierebbe invece le specificità del regime amministrativo della “concessione balneare” alla luce del fatto che è una concessione di un bene pubblico. In Prof. Chiti ipotizza poi che il Consiglio di Stato abbia violato i limiti esterni della giurisdizione, interrogandosi da ultimo sui rischi di un eccessivo “allargamento” dell’ambito del primato dell’Unione Europea, soprattutto con riguardo alle previsioni in materia di libertà di stabilimento, al fine di evitare una compressione della capacità degli Stati membri di normare in tal senso.
Un terzo ordine di riflessioni ha riguardato alcune questioni di natura processuale. Pur condividendo l’impianto complessivo della pronuncia e i risultati cui giunge, il Prof. Filippo Donati (min. 51.35) ha sollevato alcune perplessità sulla teoria della c.d. “doppia pregiudizialità” (vale a dire comprendere a quale giudice “rinviare”, di fronte a una norma che sia al contempo contraria alla Costituzione e al diritto europeo) esclusa in questa circostanza dal giudice amministrativo, dal momento che questa potrebbe essere fatta valer in caso di violazione di diritti fondamentali, che non ricorrerebbe secondo l’Adunanza in questa ipotesi trattandosi di diritti meramente economici. Il Prof. Donati ha inoltre constatato l’equiparazione delle sentenze in oggetto a una sopravvenienza normativa, ai fini del superamento del giudicato favorevole ai concessionari, e ha messo in discussione le modalità con cui il Consiglio di Stato ha “modulato” gli effetti temporali della sentenza, ritenendolo un compito che spetterebbe probabilmente alla Corte di Giustizia.
Un quarto profilo è stato trattato dal Prof. Roberto Mastroianni (min. 1.13.20). Oltre a svolgere alcune riflessioni sull’efficacia diretta della Direttiva “Bolkestein” (affermata dall’Adunanza Plenaria, tenuto conto del grado di dettaglio della Direttiva), Mastroianni si sofferma sulla modulazione degli effetti temporali della sentenza, chiedendosi se la circostanza che, alla luce dei possibili effetti sui concessionari, l’Adunanza abbia rinviato al 31 dicembre 2023 l’operatività degli effetti della propria decisione sia compatibile con il diritto europeo, costituendo questo periodo transitorio esso stesso una “proroga”.
Da ultimo, l’esigenza di una riforma organica della disciplina delle coste che contemperi obiettivi ambientali e socio-economici è stata oggetto delle riflessioni della Prof.ssa Nicoletta Rangone (1.36.51). La relatrice ha sottolineato come, a fronte delle numerose pianificazioni/programmazioni che caratterizzano l’uso del demanio marittimo, manchi una visione “integrata” che contemperi obiettivi di conservazione, tutela dell’ambiente e concorrenza. Peraltro, la Prof.ssa Rangone ha osservato come non solo la disciplina degli affidamenti mostri notevoli criticità, ma anche le previsioni connesse alla determinazione dei canoni non solo sono di difficile interpretazione, ma non incentivano le amministrazioni locali a svolgere controlli. Si renderebbero dunque necessari non tanto degli “aggiustamenti”, quanto una riforma organica del settore che contemperi adeguatamente le esigenze ambientali, sociali e della concorrenza, frutto della consultazione di tutti i soggetti interessati.
Le conclusioni del Prof. Marcello Clarich (min. 1.51.40) mettono in evidenza come le sentenze non vadano ad incidere sulla possibilità per le amministrazioni di procedere comunque immediatamente con le gare, senza aspettare il decorso del periodo di proroga e un intervento normativo ad hoc. Il Professor Clarich ha messo in dubbio il fatto che tutte le amministrazioni accettino il principio della gara in quanto tale.
Da ultimo, si può osservare come le due sentenze abbiano ispirato l’emendamento al d.d.l. Concorrenza del 2021 (d.d.l. n. 2469), che ha previsto l’obbligo di gara per l’affidamento delle concessioni a partire dal 1° gennaio 2024; questo delega il Governo ad adottare una nuova disciplina sulle gare. In realtà, come dimostrano gli spunti offerti dal convegno qui in commento, le problematiche maggiori non attengono tanto a come vengono svolte le gare, quanto ad altri aspetti della normativa, come, ad esempio, quelli relativi alla determinazione dei canoni concessori. In questo senso, sembrano forse andare nella giusta direzione le previsioni volte a definire «criteri uniformi» per la quantificazione di canoni annui concessori («che tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree da affidare», nonché dell’utilizzo di tali aree per scopi turistico-ricreativi e o per finalità di interesse pubblico) e a riservare una quota del canone all’autorità concedente. Resta invece al momento senza risposta l’esigenza di una riforma organica della disciplina delle coste.
Maria Bianca Armiento
(m.armiento1@lumsa.it)
is a research fellow in “Administrative Law” and lecturer in “Public economic law” at Lumsa University. She is also a visiting fellow at the European University Institute.