Abstract: On November 9, 2021, the Plenary Assembly of the Italian Council of State (twin rulings no. 17 and 18) expressed itself on the controversial interpretation of the legislative extension of state-owned maritime concessions for tourist-recreational purposes.
The Council of State ruled that “the national legislative provisions which have provided for (and which in the future should still provide for) the automatic extension of concessions on state maritime property for tourism and recreational purposes – including the moratorium introduced in relation to the Covid-19 epidemiological emergency by art. 182, paragraph 2, decree-law no. 34/2020, converted into law no. 77/2020 – are contrary to European Union law, in particular Article 49 TFEU and Article 12 of Directive 2006/123/EC. Those regulations, therefore, must not be applied either by the court or by the public administration”.
Nicoletta Rangone, Full professor of Administrative Law and holder of the JM Chair on Better Regulation, comments the topic in the following article (in Italian – please contact the author (n.rangone@lumsa.it) for additional information).
Spiagge in cerca di regole… ma a prova di futuro!
La mancanza di un quadro normativo chiaro e stabile (anche in quanto coerente con l’ordinamento europeo) è sotto gli occhi di tutti: l’attuazione amministrativa per le oltre 61.426, secondo i dati del Sistema informativo del demanio marittimo riportati da Legambiente, concessioni demaniali marittime è estremamente differenziata, così che alcune amministrazioni hanno riconosciuto una proroga al 2033, altre hanno rigettato le richieste di proroga disapplicando le norme nazionali, altre più semplicemente non hanno risposto alle richieste dei concessionari.
Tutto questo ha alimentato una mole importante di ricorsi con altrettante variegate soluzioni proposte dai TAR fino ad arrivare alle due adunanze plenarie del CdS (n. 17, n. 18/2021), che contengono un invito al legislatore a normare le procedure di affidamento delle concessioni balneari in conformità al diritto dell’Unione europea.
Non possiamo però dimenticare che l’inadeguata disciplina delle concessioni di spiaggia presenta altri aspetti critici, oltre a quello (cruciale) degli affidamenti, che attengono alla mancanza di una pianificazione integrata delle coste, all’inadeguata disciplina dei canoni.
Manca una visione integrata delle pianificazioni
Le concessioni demaniali marittime si inseriscono in un sistema di pianificazioni regionali e locali adottate con finalità diverse ma connesse, che prescinde però da una gestione integrata delle coste, richiesta dalle istituzioni europee da almeno vent’anni, seppure attraverso atti non vincolanti.
Quali sono queste programmazioni?
Abbiamo naturalmente la programmazione di attività economiche turistico-balneari: una pianificazione regionale dell’uso del demanio marittimo e piani attuativi comunali di utilizzazione del demanio marittimo o piani di gestione delle spiagge.
Vi sono poi le programmazioni territoriali a tutela del paesaggio e dell’ambiente, con Piani di bacino idrografico e Piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico adottati dalle autorità di bacino, Piani paesaggistici o Piani urbanistico-territoriali adottati dalle regioni in un’ottica di tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici, e ancora talvolta Piani per i parchi regionali e Piani pluriennali economico e sociali per la promozione delle attività compatibili.
Non mancano infine le programmazioni economiche. I Piani dei trasporti nazionale, regionali, provinciali (“le zone costiere spesso sono sede di fitte reti di trasporto”, (Commissione europea 1999, p. 65); i Piani regolatori portuali, adottati nell’ambito del documento di programmazione strategica di sistema; i Piani energetici regionali, fondamentali perché molte fonti energetiche tradizionali e alternative sono concentrate nelle zone costiere e la loro produzione, trasmissione e distribuzione può avere un impatto considerevole sui modelli di sviluppo delle coste (Commissione europea 1999, p. 66).
Manca una visione integrata delle pianificazioni che in diverso modo coinvolgono le aree costiere, tale da contemperare gli obiettivi di conservazione, tutela e valorizzazione.
La disciplina dei canoni è complicata e non incentiva le amministrazioni locali
L’adunanza plenaria evidenzia in più punti delle sentenze dell’adunanza plenaria la “potenzialità economica del patrimonio costiero nazionale”, il “ruolo nevralgico per l’economia del paese” (p. 15).
“Giro d’affari stimato del settore si aggira intorno a 15 miliardi di euro all’anno” a fronte di soli “100 milioni i canoni concessori, il che rende evidente il potenziale maggior introito per le casse pubbliche a seguito di una gestione maggiormente efficiente delle medesime” (punto 16, p. 14). Non è solo un problema di efficiente o inefficiente gestione: la disciplina della determinazione dei canoni è travagliata almeno quanto quella degli affidamenti delle concessioni.
Le modalità di determinazione sono passate dal criterio del caso per caso, al sistema delle tabelle, a tentativi di rivalutazione, a un sistema misto (tabellare e commisurato a valori di mercato). Questo ha alimentato una costante divergenza tra entrate attese dai canoni demaniali e quelle effettivamente riscosse e un notevole contenzioso. Paradigmatica della confusione normativa la controversia affrontata dalla sez. VI del Consiglio di Stato il 13 gennaio 2022 sull’ammontare del canone conseguente alla proroga di una concessione, in virtù della quale non si verificherebbe l’accessione gratuita dei manufatti (rivendicata da Agenzia del demanio e Comune) che avrebbe comportato una commisurazione del canone ai valori di mercato e si applicherebbero invece i canoni tabellari, più vantaggiosi per i concessionari.
Riscossione e destinazione: i canoni sono riscossioni dall’Agenzia del demanio e vanno ad un soggetto che è diverso da quello che gestisce le competenze amministrative, cioè le amministrazioni locali. Solo una piccolissima percentuale va alle Regioni. Questo equilibrio certo non incentiva le amministrazioni locali a fare controlli stringenti sull’uso o abuso delle concessioni e andrebbe ripensato (come da tempo evidenziato dalla Corte Conti, da ultimo nel 2021; Clarich, 2021).
Sulla quantificazione del canone: la disciplina andrebbe semplificata e dovrebbe tener conto anche delle tariffe al pubblico che una determinata zona consente di praticare.
Una riforma organica della disciplina delle coste che contemperi obiettivi ambientali e socio-economici
Per concludere, un problema di coerenza con il diritto europeo si pone non solo quanto agli affidamenti delle concessioni, ma anche in ordine agli atti amministrativi generali nel cui contesto sono attribuite tali concessioni, che dovrebbero essere adeguati alla strategia europea sulla gestione delle zone costiere (così da contemperare obiettivi ambientali e socio-economici) ed essere aperti alla partecipazione di tutti gli interessati.
Nella disciplina degli affidamenti,
1) andrebbero senza dubbio definite le procedure di selezione, che ci sono chiare fin dai primi interventi dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato nel 1998, magari utilizzando le deroghe alla libera circolazione per “motivi imperativi di interesse pubblico” se si intendono contemperare le esigenze sociali con il principio della concorrenza (E. Chiti, 2021);
2) andrebbero anche definiti criteri preferenziali negli affidamenti nella prospettiva della salvaguardia paesaggistica-ambientale della costa (penso all’utilizzo di attrezzature amovibili già richiesta dal codice della navigazione, o alla protezione delle dune), ma anche nella prospettiva della tutela di altri interessi, come quello dell’accesso al mare dei disabili, o l’accesso alla battigia da parte di chiunque;
3) la scelta del concessionario andrebbe effettuata anche in base alla tariffa per i servizi che i partecipanti alla gara intendono praticare, ancorando anche a questo il canone (M. de Benedetto, 2011). Potrebbero inoltre essere pensati incentivi in termini di compartecipazione ai canoni da parte dei comuni che abbiano realizzato gare.
In sintesi, sarebbe necessaria una riforma organica (sul modello spagnolo dalla Lei de Costas), che non si limiti agli affidamenti e che sia il frutto di una riflessione che tenga conto di tutti gli usi possibili delle coste e di tutti gli interessi coinvolti e non solo quelli degli imprenditori balneari (si vedano le consultazioni realizzate nell’ambito dell’AIR svolta alcuni studiosi nel 2009).
Questa riforma organica dovrebbe essere il frutto di una visione strategica che abbia chiaro cosa vogliamo per le coste italiane da qui a trent’anni e quali fattori potrebbero ostacolare o incidere sul perseguimento degli obiettivi che ci poniamo. Si tratta dunque di un approccio comprehensive e foresight, che consenta di scrivere una “legge a prova di futuro”.
Non sono slogan, ma si tratta di una impostazione alla legislazione e alle riforme che è centro del programma di lavoro della nuova Commissione europea, che può essere attuata attraverso tecniche specifiche dettagliate nel nuovo better regulation toolbox del 2021.
