Abstract (ENG): The debate on the present and future of regulation is nowadays fed by numerous insights from academics and practitioners regarding the adoption of approaches and tools, the lessons learned during the pandemic to be leveraged in facing new global challenges, and the greater awareness that public action can be “better” but not infallible in any situation. This short contribution does not aspire to cover all the topics mentioned comprehensively and exhaustively. However, it attempts to support the academic and non-academic discussion of the most topical issues based on the contents of the OECD's latest Regulatory Policy Outlook 2021 and some recent and stimulating reactions to this publication.
La Better Regulation come ponte tra pubblico e privato
I tempi della crisi sanitaria hanno acutizzato la naturale tendenza dei media e del pubblico generalista a mettere in discussione l’efficacia, la sensatezza e gli effetti dei provvedimenti adottati dai pubblici poteri. Certamente il dibattito pubblico e la satira non sono nati con il virus, eppure ironizzare sulla coerenza delle misure in vigore durante la pandemia è diventata un’abitudine per molti. È come se l’emergenza da COVID-19 abbia reso pop alcuni argomenti che, fino a qualche tempo fa, sembravano appannaggio degli studiosi della qualità delle regole.
È curioso notare che l’approccio modulare e “adattivo” delle misure regolatorie alle esigenze pandemiche ha reso i cittadini più consapevoli di cosa possa essere, o servire, la risk-based regulation (si pensi alle zone rosse, arancioni e gialle). E questo indipendentemente dalla sua efficacia. Anche le famose dichiarazioni dei leaders politici sull’inesistenza di un “rischio zero” sono servite a comunicare al pubblico generalista la non infallibilità delle misure adottate, avvicinandolo più o meno consapevolmente, alla comprensione dell’acceptable risk.
Di contro, anche i decisori pubblici dovrebbero aver appreso numerose lezioni sull’importanza di compiere scelte evidenced-based per rispondere prontamente a necessità reali con soluzioni il più possibile adeguate e bilanciate di fronte ad interessi spesso confliggenti (es. salute pubblica vs. riapertura esercizi commerciali). Anche la comunicazione con degli stakeholders dal 2020 in poi dovrebbe aver acceso i riflettori sulla rilevanza del loro coinvolgimento attivo, non solo per raggiungere gli obiettivi regolatori in modo diretto, ma anche per ricostruire un rapporto di fiducia tra pubblico e privato – notoriamente compromesso.
Non deve sorprendere dunque la vivacità con la quale gli studiosi e i professionisti della better regulation si sono interrogati sui meccanismi che hanno guidato le scelte pubbliche in pandemia. Infatti, gli studi sulla migliore regolazione e sul public management si sviluppano da più di 60 anni, cercando anche di rispondere ai momenti di forte pressione per i Paesi del mondo, con soluzioni migliorative per la vita della collettività.
Così i benefici del progresso innestato da avvenimenti traumatici, si manifestano nella gestione dei tempi “normali” e di crisi successivi.
La Regulatory Policy 2.0
Il Regulatory Policy Outlook (RPO) OCSE del 2021 affronta gran parte degli obiettivi, delle tendenze e delle opportunità degli strumenti di better regulation.
La pubblicazione, propone la definizione di una Regulatory Policy 2.0, quale strategia per creare un contesto regolatorio più agile e capace di fronteggiare importanti sfide contemporanee, come quelle tecnologiche ed ambientali. I contenuti di questa agenda non si discostano dalle radici della better regulation, continuando a proporre l’impiego di strumenti classici, come l’analisi e la verifica di impatto della regolazione (AIR e VIR) e le consultazioni.
Viene quindi riconosciuta e affidata (nuovamente) a questi strumenti la capacità adattiva delle regole alle necessità emergenti. Tuttavia si forniscono anche indicazioni per un loro impiego più effettivo, reattivo e flessibile. Allo stesso tempo viene enfatizzata l’importanza di supportare le attività regolatorie con l’ausilio della tecnologia, dei behavioural insights e della cooperazione internazionale.
Strumenti classici e nuove opportunità
È bene ribadire che l’obiettivo di una regolazione più agile trae lezioni importantissime dall’esperienza emergenziale, ma gli approcci proposti in questa sede sono da considerarsi fondamentali anche in circostanze ordinarie.
Relativamente all’AIR, il RPO suggerisce di sfruttare maggiormente questo strumento per la raccolta di evidenze empiriche a supporto di decisioni orientate ai risultati. In particolare, viene posta attenzione alla rilevazione dei diversi impatti che un fenomeno di grande portata può assumere per diversi gruppi di individui (ad esempio persone anziane e giovani) e settori (come turismo e hospitality). Parallelamente, si propone di guardare gli studi ex ante come un momento chiave per portare al centro delle analisi pubbliche fattori ulteriori rispetto a quelli prettamente economici, come quelli di natura sociale o ambientale.
Le misure di stakeholder engagement servono a raccogliere informazioni per comprendere la realtà regolata. Nonostante sia aumentato l’uso di consultazioni online, il loro peso non è ancora pienamente e uniformemente riconosciuto nei Paesi OCSE. Eppure questi strumenti di better regulation incoraggerebbero una maggiore interazione tra istituzioni e privati, favorendo la conformità alle regole. Oltretutto, il coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali consente di comprenderne le preferenze valoriali.
Anche la VIR potrebbe e dovrebbe assumere crescente importanza in fatto di adattamento delle regole agli obiettivi pubblici. Un impiego frequente dell’analisi ex post servirebbe a monitorare l’adeguatezza delle misure al loro scopo e verificare il raggiungimento delle finalità desiderate. Interrogarsi costantemente sull’adeguatezza delle proprie scelte, rappresenterebbe di per sé un passaggio culturale dall’approccio “regola e dimentica” a quello “adatta e impara”. Il superamento delle fasi più acute della pandemia costituisce quindi un’opportunità per abituarsi a revisionare la persistente necessità e utilità di determinate regole.
Non solo strumenti: organismi e funzioni
Il RPO 2021 propone anche di incaricare strutture nazionali per il controllo e il sostegno di altre amministrazioni, affinché vengano implementate misure di semplificazione ed efficientamento. È il caso dei c.d. Regulatory Oversight Bodies, che stanno assumendo un ruolo di accompagnamento sempre più importante sui temi legati all’innovazione.
La pubblicazione offre, inoltre, un focus per sostenere il lavoro delle autorità di regolazione che operano in settori cruciali come quelli dell’energia, delle telecomunicazioni, dell’acqua, dei trasporti. A questo riguardo sono stati delineati dei principi per l’adozione di buone pratiche, così come parametri per monitorare il grado di indipendenza, l’accountability e il capo d’azione di questi regolatori. Quest’ultimo aspetto consente di rilevare con quali funzioni le autorità posso intervenire nel loro settore. A proposito degli altri due indicatori, gli studi dell’OCSE evidenziano come ad un più alto grado di indipendenza di questi organismi corrisponda generalmente una loro maggiore responsabilizzazione nel rendere conto delle decisioni adottate. Inoltre, analisi quantitative preliminari sembrerebbero dimostrare una correlazione tra una buona governance e migliori performance dei mercati in cui operano le autorità.
Cooperazione internazionale e approcci orientati al rischio
Le interazioni transnazionali tra individui e imprese sono sempre più frequente. La circolazione di malattie e di pericoli di varia natura (come ambientali e tecnologici) è più veloce e non tiene conto dei confini tra i Paesi. Questo può sicuramente aiutare a comprendere più concretamente l’utilità strategica della cooperazione regolatoria internazionale e degli approcci orientati al rischio.
È naturale interrogarsi sull’adeguatezza delle metodologie messe in campo a livello internazionale ed aggiornarsi sul sapere maturato oltre confine per valorizzarlo nelle scelte domestiche rappresenta un’opportunità per molti Paesi del mondo. Ancora una volta, il recente passato insegna come gli Stati possano imparare gli uni dagli altri per implementare soluzioni rapide nei propri territori e affrontare in modo congiunto problemi comuni. Sul punto, l’OCSE riconosce che i propri Paesi membri potrebbero sfruttare più sistematicamente il sapere internazionale nella regolazione domestica.
Se regolare in modo agile significa anche prendere decisioni flessibili e proporzionate al loro scopo, i regolatori di oggi non dovrebbero fare a meno di orientare maggiormente le proprie scelte in funzione del rischio. Secondo l’OCSE questo significa ponderare l’adozione di misure pubbliche, tenendo conto della probabilità che un evento avverso si verifichi, assieme all’entità e alla gravità che deriverebbero dal materializzarsi dello stesso. Questa consapevolezza, infatti, è un ulteriore utensile nella “cassetta degli attrezzi” del regolatore per conoscere in modo più completo il contesto regolato e concentrare le risorse pubbliche disponibili in modo più efficiente.
La diffusione della risk-based regulation pare rallentata dai significativi malintesi che si generano attorno alla semantica del “rischio”, da fattori culturali e comportamentali riguardanti la gestione di qualcosa di “incerto”.
La multidisciplinarità genera maggiore efficienza e inclusività?
I contenuti tratteggiati dal RPO 2021 costituiscono una base solida per ulteriori riflessioni che arricchiscono il dibattito sul futuro della migliore regolazione. La dinamicità della materia oggi trae impulso dall’esperienza pandemica, da altre sfide globali, dal progresso tecnologico e dall’integrazione dei saperi.
La costruzione della maggior parte degli strumenti di better regulation presuppone un approccio multidisciplinare che stimola numerose riflessioni sui punti di equilibrio e sulle connessioni tra varie materie, sempre più convergenti.
Senza pretesa di completezza, si noti come dal mondo accademico giungono apprezzamenti sull’aumento delle capacità tecnologiche nel settore pubblico, ma allo stesso tempo vengono indicati alcuni pericoli connessi al progresso nel campo delle intelligenze artificiali. Segno che il bilanciamento tra innovazione e difesa delle garanzie previste dagli ordinamenti giuridici è un tema centrale nella ricerca. Altri aspetti che hanno assunto rilevanza nel dibattito riguardano la necessità di integrare gli obiettivi della Regulatory Policy 2.0, con quelli del già richiamato public management e di costruire sempre più guide pratiche-orientative per il consolidamento di pratiche a prova di futuro.
Da ultimo, il consolidamento nelle agende regolatorie del ruolo delle scienze comportamentali rilancia il tema sul rapporto tra pubblico e privato in un’ottica di efficientamento delle scelte e di riduzione dei fallimenti regolatori. Questa prospettiva sarà probabilmente chiamata a complementarsi con una visione più complessa delle dinamiche umane. Il RPO 2021 suggerisce ai Paesi OCSE di portare al centro delle proprie analisi i punti di vista dei cittadini e i temi sociali che li riguardano, al di là di quelli strettamente economici. Anche queste tendenze potrebbero aprire la porta a numerosi spunti di ricerca per una regolazione sempre migliore e al servizio delle persone.
Francesco Calisi
PhD Student at LUMSA University of Rome